Analiza merytoryczna Wieloletniego Planu Finansowego Państwa 2010–2013
Uchwalony przez Radę Ministrów Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) na lata 2010–2013 ma zarówno mocniejsze, jak i słabsze strony. Po stronie pozytywów należy wskazać realistyczny charakter tego dokumentu, z którego wynika, że – przy nieco gorszym scenariuszu od zakładanego – przekroczenie 55% relacji państwowego długu publicznego do PKB jest wysoce prawdopodobne.
Należy pochwalić założenie rządowej diagnozy, że „brak rozwiązania obecnych problemów fiskalnych w Polsce lub ich dalsze pogłębienie mogłoby doprowadzić do szybkiego wzrostu kosztów obsługi długu i wpadnięcie w pułapkę zadłużenia”. BCC popiera także niektóre rozwiązania fiskalne, jak np. elastyczne podejście do wydatków na obronę, zamiar wprowadzenia od 2012 r. reformy emerytur mundurowych oraz nowego sposobu naliczania rent. Planowaną podwyżkę VAT ocenia jako działanie odpowiedzialne, chociaż niewystarczające, zaś wprowadzenie reguły wydatkowej jako krok pożądany, który w sposób systemowy nakreśli ścieżkę wydatków na najbliższe lata.
Tempo wzrostu PKB
W latach 2011–2013 średnioroczne tempo wzrostu PKB ma osiągnąć odpowiednio 3,5%, 4,8% oraz 4,1%, zaś średnioroczna inflacja CPI ma wynieść 2,3% w 2011 r. i 2,5% w latach 2012–2013.
Przewidywana dynamika wzrostu gospodarczego w latach 2012–2013 wynika po części ze spodziewanego przyrostu inwestycji publicznych oraz przyspieszenia tempa spożycia prywatnego do ponad 4% w skali roku. To ostatnie założenie jest dość optymistyczne, bo przewiduje, że realny wzrost płac w gospodarce wyniesie w tych dwóch latach ok. 4% rocznie, a przyrost zatrudnienia ukształtuje się na poziomie odpowiednio ok. 3% i 2%. Skutkiem byłby spadek stopy bezrobocia rejestrowanego do 7,3% na koniec 2013 r.
Deficyt
W planie zapisano również, że w 2013 r. deficyt budżetu państwa (bez wyniku jednostek samorządu terytorialnego ani głównych funduszy, np. FUS, fundusz drogowy) ma spaść z tegorocznych 52,2 mld zł do 30 mld zł. Ujemny wynik budżetu środków europejskich oszacowano na koniec tego okresu na poziomie 19,1 mld zł. Z kolei deficyt całego sektora finansów publicznych ma osiągnąć w 2013 r. kwotę 23,4 mld zł.
Dochód
W zakresie prywatyzacji majątku Skarbu Państwa zakłada się, że przychody z tego tytułu w latach 2010–2013 wyniosą łącznie ok. 55 mld zł, z czego 25 mld zł w roku 2010. W latach 2011–2013 główna część wpływów ma pochodzić ze sprzedaży akcji PZU S.A. i PKO BP. Łącznie z poprawą efektywności zarządzania środkami w ramach sektora finansów publicznych ma to się przyczynić do znacznego obniżenia potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa z ok. 84 mld zł w 2010 r. do ok. 39 mld zł w roku 2013.
W odniesieniu do strony dochodowej budżetu państwa, WPFP przewiduje podniesienie o 1 pp na trzy lata (począwszy od stycznia 2011 r.) większości stawek VAT, co ma zwiększyć przyszłoroczne dochody o ok. 5,5 mld zł. Jako dodatkowy mechanizm zabezpieczenia finansów publicznych mogą być warunkowo wprowadzone dwie dalsze podwyżki stawek VAT, każda o kolejny 1 pp.
Jeśli relacja państwowego długu publicznego do PKB przekroczy 55% w 2011 r., to pierwsza z dodatkowych podwyżek będzie obowiązywać od lipca 2012 r., zaś kolejna od lipca 2013 r. Natomiast w przypadku przekroczenia ww. relacji 55% dopiero w 2012 r., dodatkowe podwyżki nastąpią odpowiednio od lipca 2013 r. i lipca 2014 r. W każdym przypadku będą miały one trzyletni horyzont czasowy. Jednocześnie, z uwagi na wygaśnięcie derogacji, od stycznia 2011 r. stawki VAT na nieprzetworzoną żywność oraz książki i czasopisma specjalistyczne muszą wynosić co najmniej 5%. W ramach przeciwdziałania wzrostowi przeciętnej stawki na żywność, zostanie ona obniżona z 7% do 5% na podstawowe produkty żywnościowe.
W przypadku podatku akcyzowego planowane są podwyżki stawek akcyzy na wyroby tytoniowe w wysokości 4% rocznie, co uzasadnia się potrzebami fiskalnymi. Zgodnie z dyrektywą dotyczącą wspierania użycia biopaliw w transporcie, na lata 2011–2013 planowane jest również zwiększenie udziału biokomponentów w paliwach silnikowych. Natomiast w związku z dyrektywą energetyczną, począwszy od 2012 r. kończy się okres zwolnienia węgla kamiennego i koksu z podatku akcyzowego.
Plan nie precyzuje, na czym miałyby polegać zapowiadane zmiany w opodatkowaniu zagranicznych funduszy inwestycyjnych. Podobnie bez dodatkowych wyjaśnień zapowiedziano zdecydowane działania w zakresie trwałego zagospodarowania nieruchomości rolnych z zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych. Do 2013 r. nie przewiduje się waloryzacji progów podatkowych PIT.
Wśród ważniejszych rozwiązań wpływających na zmniejszenie wydatków budżetu państwa przewiduje się wprowadzenie tzw. reguły wydatkowej. Ogranicza ona wzrost wydatków elastycznych oraz nowych wydatków prawnie zdeterminowanych do tempa inflacja + 1% na okres do uchylenia procedury nadmiernego deficytu. Ma to przynieść 2,8 mld zł oszczędności w 2011 r. oraz odpowiednio 5,7 mld zł i 8,8 mld zł w kolejnych dwóch latach. Zamierzeniem rządu jest też częściowe uelastycznienie wydatków na obronę narodową poprzez stworzenie funduszu obrony narodowej, tak aby w okresie całego sześcioletniego cyklu gospodarczego wydatki wynosiły średnio 1,95% PKB, zaś w poszczególnych latach były dostosowane do możliwości finansowych państwa.
Reformy?
Bardzo wysoki poziom deficytu sektora finansów publicznych oraz szybko rosnący poziom państwowego długu publicznego nie pozostawiają alternatywy. Konieczne jest podjęcie zdecydowanych reform, które doprowadzą przede wszystkim do trwałego i znacznego ograniczenia nierównowagi fiskalnej, a po części także do zwiększenia efektywności i poprawy struktury wydatków publicznych. Według zapowiedzi rządu, znaczący wpływ na osiągnięcie tych celów będą miały działania obliczone na uelastycznienie, racjonalizację i zwiększenie udziału wydatków prorozwojowych.
Zgodnie z zaprezentowanymi prognozami, w najbliższych latach Polska będzie niebezpiecznie zbliżała się do 55% relacji państwowego długu publicznego do PKB. Margines związanego z tym błędu jest wyjątkowo mały, biorąc pod uwagę chociażby możliwość realizacji mniej optymistycznego scenariusza makroekonomicznego czy stosunkowo wysoką wrażliwość powyższej relacji na zmiany kursu walutowego.
Przykładem mało zdeterminowanych działań władz jest kwestia walki z szarą strefą, jako jednego ze źródeł konsolidacji finansów publicznych. Zaproponowane w WPFP kierunki przeciwdziałania temu niekorzystnemu zjawisku (likwidacja możliwości odliczania VAT przy zakupie samochodów „z kratką”, walka z nadużyciami w naliczaniu VAT-u w handlu złomem oraz ograniczonym jedynie do dwóch zawodów poszerzeniem bazy podatników zobowiązanych do posiadania kas fiskalnych) nie dotykają niestety sedna problemu.
Z kolei krytycznie należy ocenić fakt, że WPFP w obecnym kształcie – nie negując potrzeby przeprowadzenia reform systemowych w zakresie finansów publicznych – na wiele lat odkłada skutki finansowe takich reform. W tej sytuacji istnieje konieczność przygotowania programu ratunkowego finansów państwa na lata najbliższe, np. 2011–2013, który od roku 2013 powinien przynieść permanentne zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych o ok. 4–5 pp PKB.
Integralną częścią WPFP jest załącznik przedstawiający poziom planowanych wydatków na lata 2010–2013 według 22 funkcji państwa wpisujących się w priorytety Strategii Rozwoju Kraju 2007–2015, w rozbiciu na związane z poszczególnymi funkcjami cele oraz mierniki sukcesu ich realizacji. W przyszłości dane te mogą podlegać modyfikacji poprzez powiązanie ich z celami i miernikami rezultatów, a także efektami ustanowionymi przez nowe dokumenty programowe i Długookresową Strategię Rozwoju Kraju 2030 oraz Zintegrowane Strategie w 9 obszarach, które mają być przyjęte w pierwszej połowie 2011 r. z perspektywą realizacji do 2020 r.
prof. Stanisław Gomułka, główny ekonomista BCC
Janusz Zieliński, ekspert BCC
członek Zespołu ds. Budżetu w Komisji Trójstronnej
www.bcc.org.pl